當(dāng)前中國(guó)式EPC家族中的10種變異株衍生模式分析

在實(shí)際運(yùn)用中，EPC往上下游延伸，產(chǎn)生了多達(dá)10種衍生模式。

 F＋EPC模式是應(yīng)業(yè)主及市場(chǎng)需求而派生出的一種新型項(xiàng)目管理模式，F(xiàn)為融資投資，F(xiàn)+EPC為融資 EPC，須為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款，該模式是未來國(guó)際工程發(fā)展的一個(gè)極為重要的方向。

中國(guó)港灣工程有限公司與伊朗Tablis市政下屬公司Kish Investment Tirajeh 在德黑蘭簽署了伊朗Tirajeh城市綜合體項(xiàng)目EPC+F合同（中伊兩國(guó)融資協(xié)議項(xiàng)下融資），合同金額約1.18億歐元。

 F+EPC+O為融資+EPC+運(yùn)營(yíng)，由承包商提供融資并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的服務(wù)交鑰匙模式。

湖北省電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院承擔(dān)的孟加拉諾瓦布甘杰100MW重油電站項(xiàng)目，為以F＋EPC＋O形式承接的國(guó)際工程。他們借助國(guó)際銀行間的融資平臺(tái)獲得第三國(guó)的低成本長(zhǎng)期出口買方信貸，通過工程總承包及四年運(yùn)營(yíng)的商業(yè)服務(wù)模式的競(jìng)標(biāo)取得該項(xiàng)目，項(xiàng)目投資1.25億美元。

 承包人負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工，并在完成后繼續(xù)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。

 I+EPC為以投資為引領(lǐng)的工程總承包模式，是以投資為動(dòng)力，設(shè)計(jì)為龍頭，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、采購(gòu)、施工一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)管理。天津住宅集團(tuán)在天津生態(tài)城商品房建設(shè)項(xiàng)目采用的即是I+EPC模式。

PPP+EPC不是PPP的一種具體模式，而是在解決資金問題上融合社會(huì)資本，建設(shè)上采用EPC模式的組合。

該模式的優(yōu)點(diǎn)主要在于：

①提高生產(chǎn)效率。由政府財(cái)政單獨(dú)投資并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財(cái)政資金是共有資金，使用財(cái)政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項(xiàng)目模式則將花別人的錢辦別人的事轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

②政府支持力度增加。PPP模式項(xiàng)目在施工過程中，業(yè)主、地方政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支持力度相當(dāng)大，包括協(xié)調(diào)國(guó)土、電力、水利等部門方面尤為突出。

③企業(yè)更加注重成本控制。因本項(xiàng)目為投資型項(xiàng)目，從施工現(xiàn)場(chǎng)管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會(huì)更加注重成本控制。

④有助于提升管理人員綜合素質(zhì)。在PPP模式下結(jié)合EPC模式，設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)本工程時(shí)，在某些工程部位的設(shè)計(jì)不能直接套用以前的設(shè)計(jì)模式，而需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細(xì)經(jīng)濟(jì)的設(shè)計(jì)規(guī)劃。因此要求施工企業(yè)在設(shè)計(jì)階段與設(shè)計(jì)單位深入溝通、密切合作，這樣對(duì)企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動(dòng)作用。

⑤降低了資金回收風(fēng)險(xiǎn)。投資型項(xiàng)目，資金是否能夠按期回收成為企業(yè)最大的隱憂。但就此項(xiàng)目而言，當(dāng)?shù)卣�府為了保證施工企業(yè)能夠如期得到工程款，以有完全處分權(quán)的房產(chǎn)作為抵押財(cái)產(chǎn)在某種程度上降低了資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

在此輪中國(guó)特色PPP建設(shè)浪潮中，有一個(gè)“PPP+EPC”的概念橫空出世，反復(fù)被提及，是目前的一大熱點(diǎn)。

杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP+EPC項(xiàng)目是以電建路橋公司為牽頭方，結(jié)合電建集團(tuán)華東院、蘇交科、中證基金等單位組成聯(lián)合體，與杭州大江東投資發(fā)展有限公司共同組建PPP+EPC項(xiàng)目公司，對(duì)杭州市大江東十一個(gè)市政子項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)及移交，項(xiàng)目總投資約142.58億元。

 BOT+EPC模式，即政府向某一企業(yè)（機(jī)構(gòu)）頒布特許，允許其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）在公共基礎(chǔ)建設(shè)過程中采用總承包施工模式施工，當(dāng)特許期限結(jié)束后，企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）將該設(shè)施向政府移交。該模式的優(yōu)點(diǎn)就在于政府能通過該融資方法，借助于一些資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）來完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，通常直譯為“建設(shè)- 經(jīng)營(yíng)- 轉(zhuǎn)讓”。B O T 實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”最為合適。

廣佛肇高速公路(肇慶段)項(xiàng)目(下稱“廣佛肇項(xiàng)目”)，作為廣東省高速公路建設(shè)領(lǐng)域首次采用“BOT+EPC”建設(shè)管理模式的項(xiàng)目，比批復(fù)工期提前一年，創(chuàng)造廣東省高速公路建設(shè)新紀(jì)錄。中國(guó)鐵建中標(biāo)的南充至大足至瀘州高速公路（重慶境）、渝黔高速公路擴(kuò)能（重慶境）、重慶梁平至黔江高速公路石柱至黔江段工程采用的也是BOT+EPC模式，中標(biāo)價(jià)合計(jì)約404億元。

 RD+EPC為業(yè)主委托工程總承包模式。

它是汪克團(tuán)隊(duì)探索中國(guó)建筑師負(fù)責(zé)制之路的實(shí)踐。2008年莊惟敏教授組建成立清華惟邦營(yíng)建研究中心，在莊教授的帶領(lǐng)下，以汪克、張永鋼、朱曉東、劉憶川為骨干開展中國(guó)建筑師負(fù)責(zé)制專題研究。雖然2009—2011年的努力沒有成功，但在經(jīng)歷了連續(xù)14年的中國(guó)本土建造實(shí)踐和理論探索之后，終于在2012年以騰龍閣為標(biāo)志發(fā)明了RD+EPC模式，其后經(jīng)過銅仁鳳凰機(jī)場(chǎng)、惟邦辦事處、南湖酒店（結(jié)構(gòu)封頂）、南京北緯辦公樓等五個(gè)項(xiàng)目的實(shí)踐升華，莊惟敏教授與汪克建筑師合作更加密切，再加上鄧曉梅副教授的加盟，終于在2016年形成了RD+EPC理論框架，并命名為“清華惟邦營(yíng)造法（RD+EPC模式）”。經(jīng)實(shí)踐證明，該模式可以作為過渡時(shí)期中國(guó)建筑師負(fù)責(zé)制的一個(gè)過渡辦法。

 EPCM模式，即設(shè)計(jì)采購(gòu)與施工管理(EPCM——Engineering Procurement Construction Management)是指，承包商全權(quán)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和采購(gòu)，并負(fù)責(zé)施工階段的管理，這是一種目前在國(guó)際建筑業(yè)界通行的項(xiàng)目交付模式。同時(shí)，EPCM管理方還需要對(duì)項(xiàng)目的其他方面進(jìn)行管理，如：設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工階段的進(jìn)度，與相關(guān)部門的溝通，準(zhǔn)備成本規(guī)劃、成本估算和文件控制等。

由于它對(duì)工程承辦企業(yè)的總包能力、綜合能力，以及技術(shù)和管理水平的要求較高，而國(guó)內(nèi)大多數(shù)施工企業(yè)在項(xiàng)目管理、技術(shù)創(chuàng)新、信息化建設(shè)上與國(guó)際水平還有一定的差距，因此EPCM模式在國(guó)內(nèi)尚未得到普及和推廣。

在EPCM模式下，業(yè)主提出投資的意圖和要求后，把項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、材料、設(shè)備采購(gòu)以及全部工程的施工，都交給所選中的一家管理公司（EPCM管理方）負(fù)責(zé)實(shí)施；由EPCM管理方根據(jù)業(yè)主的要求，為業(yè)主選擇、推薦最適合的分包商來協(xié)助完成項(xiàng)目，但其本身與分包商之間不存在合同關(guān)系，也無需承擔(dān)合同與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

 PMC（Project Management Contractor）是指項(xiàng)目管理承包。PMC是由業(yè)主通過合同聘請(qǐng)管理承包商作為業(yè)主的代表，對(duì)工程進(jìn)行全面管理。對(duì)工程的整體規(guī)劃、項(xiàng)目定義、工程招標(biāo)、選擇EPC承包商、工程監(jiān)理、投料試車、考核驗(yàn)收等進(jìn)行全面管理，并對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工過程的EPC承包商進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。EPC工程承包商按照與業(yè)主的合同約定，全面執(zhí)行工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及試運(yùn)行服務(wù)等工作。

目前，國(guó)外特別是西方國(guó)家的大型石化工程建設(shè)大多采用(PMC+EPC)管理模式。

 “IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項(xiàng)目管理模式，為項(xiàng)目一體化管理模式。

IPMT是Integrated Project Management Team的縮寫，直譯為項(xiàng)目一體化管理組。通過這種新的項(xiàng)目管理模式，達(dá)到優(yōu)化工程組織，確保安全，提高工程質(zhì)量，減少投資費(fèi)用，加快工程進(jìn)度，有力推動(dòng)石油化工重大工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)又好又快的建設(shè)和投產(chǎn)。

“IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項(xiàng)目管理模式在中國(guó)石化的青島1000萬(wàn)噸/年煉油工程，天津100萬(wàn)噸/年乙烯工程、鎮(zhèn)海100萬(wàn)噸/年乙烯工程等多年工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐取得了良好效果，為在石油化工重點(diǎn)工程建設(shè)領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作出了有益探索。

“IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項(xiàng)目管理模式，是借鑒國(guó)外通用的(PMC+EPC)管理模式和國(guó)內(nèi)流行的業(yè)主自營(yíng)管理模式的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)石油石化工程建設(shè)實(shí)際，在項(xiàng)目管理模式上的探索與創(chuàng)新，是國(guó)外先進(jìn)工程管理理論與我國(guó)工程建設(shè)實(shí)踐的結(jié)合。

在地方政府債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)的背景下，一些地方嘗試用“工程總承包+融資”（EPC+F）模式解決項(xiàng)目融資問題。這種模式能否與PPP相結(jié)合？能否在實(shí)施過程中做到合規(guī)？

近日在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院舉辦的“EPC+F模式的合規(guī)性及與PPP模式的關(guān)系”PPP沙龍上，有關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了交流。

據(jù)了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授權(quán)的項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)選擇投資建設(shè)人，并由投資建設(shè)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工建設(shè)以及籌資或協(xié)助項(xiàng)目融資，待項(xiàng)目竣工后，再由項(xiàng)目業(yè)主按照合同約定進(jìn)行債務(wù)償還的一種合作模式。作為一種建設(shè)方式，EPC同傳統(tǒng)工程招標(biāo)相比，優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在服務(wù)鏈條的衍生性和服務(wù)內(nèi)涵的豐富性。部分地區(qū)將EPC與投融資相結(jié)合，形成“EPC+F”模式。

國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜�、中建基金公司副總�?jīng)理金浩認(rèn)為，“EPC+F”模式簡(jiǎn)而言之就是工程總承包加投融資。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師高亞莉認(rèn)為，EPC是一項(xiàng)交鑰匙工程，即設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、交鑰匙。該模式工程造價(jià)涵蓋了工程成本、融資成本和工程利潤(rùn)。業(yè)主（政府）將工程發(fā)包給施工方，業(yè)主按工程進(jìn)度安排支付施工方款項(xiàng)，建設(shè)期施工方不墊資，項(xiàng)目竣工后移交給政府。該模式屬于政府購(gòu)買服務(wù)，即先有預(yù)算后安排支出。EPC模式集設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工一體化，避免多頭協(xié)調(diào)，相比PPP模式可縮短項(xiàng)目周期；此模式可采取融資租賃、材料設(shè)備出口信貸等多路徑融資。但“EPC+融資”模式實(shí)為“類BT”,無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，繞開規(guī)范的PPP操作流程，未做物有所值和財(cái)政承受力定量測(cè)算及論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。

談到“EPC+F”模式與PPP的關(guān)系，與會(huì)專家認(rèn)為，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，政府部門在選擇社會(huì)投資人的同時(shí)確定項(xiàng)目的工程承包方（EPC），避免了工程建設(shè)“二次招標(biāo)”。

業(yè)內(nèi)人士分析說，在PPP項(xiàng)目下，社會(huì)資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會(huì)資本在責(zé)任內(nèi)的分包，如果政府同意，這種做法就合規(guī)。同時(shí)要注意，“EPC+F”模式”不能與PPP并列，如果是在PPP合同下不存在問題，單獨(dú)實(shí)施屬于墊資。

財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜�、中央�?cái)經(jīng)大學(xué)溫來成教授認(rèn)為，“EPC+F”模式已逐步成為一些地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，但蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。財(cái)政部門對(duì)PPP模式的業(yè)務(wù)流程和實(shí)施目的做了明確規(guī)范，具體包括項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行以及移交；主要目的在于改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高投資效益、增進(jìn)公眾在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的滿足感與幸福感。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜遗沓陶J(rèn)為，“EPC+F”近期之所以得到廣泛運(yùn)用，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來，社會(huì)各界對(duì)PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，“EPC+F”模式操作相對(duì)簡(jiǎn)單，更能滿足地方政府和施工方對(duì)實(shí)施效率及短期業(yè)績(jī)的要求。

三是地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實(shí)際問題。

四是個(gè)別地方政府和企業(yè)對(duì)廣泛運(yùn)用于國(guó)際工程項(xiàng)目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心態(tài)。

因此，“EPC+F”模式下的政府融資行為若納入預(yù)算管理，可認(rèn)定其為合規(guī)模式，否則有違規(guī)舉債之嫌。

與會(huì)專家認(rèn)為，用規(guī)范的PPP流程去推進(jìn)“EPC+F”模式，能有效解決項(xiàng)目建設(shè)過程中的融資問題，并不會(huì)形成地方政府債務(wù)。但不規(guī)范的“EPC+F”，很可能成為類BT項(xiàng)目，如果要求地方政府逐年支付工程款項(xiàng)及融資費(fèi)用，本質(zhì)上就是變相的政府舉債。

當(dāng)然，判斷“EPC+F”在具體運(yùn)用過程中是否合規(guī)，必須從項(xiàng)目類別、招標(biāo)（融資）主體、還款來源等方面進(jìn)行綜合研判，不可“一刀切”地簡(jiǎn)單下結(jié)論。

基于財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）嚴(yán)格管理項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)定，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的PPP項(xiàng)目陸續(xù)被清理出庫(kù)，由此掀起了PPP項(xiàng)目整改熱潮。其中，將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項(xiàng)目實(shí)施模式的重大變更，對(duì)政府方的風(fēng)險(xiǎn)管控、投資人的收益預(yù)期等均產(chǎn)生了較大影響。為厘定各方權(quán)責(zé)關(guān)系、保障項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)，筆者分別從模式轉(zhuǎn)化時(shí)點(diǎn)、項(xiàng)目資金來源、采購(gòu)程序銜接與合同關(guān)系轉(zhuǎn)變等方面闡述該整改措施實(shí)施過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，以期為項(xiàng)目各參與方提供有益參考。

由于EPC（設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工）總承包模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包模式。并且，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，EPC工程的發(fā)包階段是在可行性研究、方案

設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。由此可見，就模式特征而言，EPC總承包模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目工程建設(shè)要素。

結(jié)合PPP項(xiàng)目整改要求，如已竣工驗(yàn)收進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段或無改擴(kuò)建實(shí)際需求的PPP項(xiàng)目，客觀上已無實(shí)際工程建設(shè)需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實(shí)施的，其整改時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目完工前。

PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金來源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系PPP項(xiàng)目公司各股東的股權(quán)投入，債務(wù)性資金是以PPP項(xiàng)目公司為融資責(zé)任主體負(fù)責(zé)籌集，共同用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)維，且項(xiàng)目回款資金來源于使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或政府可行性缺口補(bǔ)助。而EPC總承包模式下，工程建設(shè)所需資金來源于發(fā)包方，無需EPC總承包商融資或墊資。

如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則項(xiàng)目建設(shè)所需資金的籌措責(zé)任主體從PPP項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府方，即�?dāng)期政府方有足夠財(cái)政資金可安排到位。模式整改過程中，對(duì)于融資責(zé)任的轉(zhuǎn)移或資金安排的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)注意避免違規(guī)變相融資舉債或者增加政府隱性債務(wù)。

在滿足轉(zhuǎn)化的時(shí)點(diǎn)要求及確定項(xiàng)目資金來源的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確政府投資EPC模式下承包商的采購(gòu)程序問題。對(duì)此，總體上需要根據(jù)原PPP項(xiàng)目所處階段,按照未選定PPP社會(huì)資本和已選定PPP社會(huì)資本兩種情形進(jìn)行探討。

在未選定PPP社會(huì)資本情形下，應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分原PPP采購(gòu)程序是否已由政府采購(gòu)主體啟動(dòng)。如果項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入采購(gòu)階段并發(fā)布采購(gòu)公告的，為實(shí)現(xiàn)PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實(shí)施，則應(yīng)終止原PPP采購(gòu)活動(dòng)并在同一平臺(tái)發(fā)布采購(gòu)活動(dòng)終止公告，再進(jìn)行EPC總承包商的采購(gòu)程序。如果項(xiàng)目尚未進(jìn)入采購(gòu)階段的，則相當(dāng)于一個(gè)新的政府投資EPC項(xiàng)目，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的政府采購(gòu)程序選定承包商即可，不存在兩者采購(gòu)程序銜接問題。

 1、若是原PPP模式下中選社會(huì)資本基于兩招并一招規(guī)定被同時(shí)確定為EPC總承包商的，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)EPC總承包商進(jìn)行重新招標(biāo)。理由如下：

第一，PPP模式下的采購(gòu)條件通常要求社會(huì)資本同時(shí)具備項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)能力，對(duì)供應(yīng)商的要求較高。但是，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，只要具備與工程規(guī)模相適應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)或/和施工總承包資質(zhì)[2]的供應(yīng)商均可按照招標(biāo)文件要求參與項(xiàng)目投標(biāo)。因此，從保障項(xiàng)目招投標(biāo)的公平競(jìng)爭(zhēng)性而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府投資EPC總承包商的重新招標(biāo)。

第二，即使原PPP模式下是采用招標(biāo)或者其他競(jìng)爭(zhēng)性方式招選社會(huì)資本的，且依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第（三）款[3]以及財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）規(guī)定同時(shí)確定中選社會(huì)資本作為EPC總承包商，由于在PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，不再是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的采購(gòu)，因此該條款的適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化。在缺少其他法律依據(jù)的情形下，如EPC項(xiàng)目本身屬于按規(guī)定必須招標(biāo)的范疇，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行重新招標(biāo)。

2、若是原PPP模式下EPC總承包商系通過二次招標(biāo)確定的，則無須另行招標(biāo)。

如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項(xiàng)目公司另行招標(biāo)確定，由于中標(biāo)EPC總承包商已經(jīng)過公開的招投標(biāo)程序選定，在此情形下由該中標(biāo)EPC總承包商直接與EPC項(xiàng)目發(fā)包方直接簽訂合同具備程序合規(guī)性要素。

綜上，筆者認(rèn)為，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實(shí)施時(shí)，僅在EPC項(xiàng)目不屬于法律規(guī)定必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目或原PPP模式下的EPC總承包商系經(jīng)過二次招標(biāo)程序確定的前提下，才無需進(jìn)行EPC總承包商的重新招標(biāo)。

PPP模式下，政府方、項(xiàng)目公司及下游供應(yīng)商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如PPP項(xiàng)目合同、設(shè)計(jì)合同、施工承包合同、設(shè)備采購(gòu)合同等。而EPC模式下，由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同，約定發(fā)包方與承包商的權(quán)利與義務(wù)等事項(xiàng)。因此，在進(jìn)行模式轉(zhuǎn)化時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)注意設(shè)計(jì)及施工合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接問題。

（一）設(shè)計(jì)合同的承接問題

PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時(shí)，需要注意原先設(shè)計(jì)合同的承接問題。對(duì)于設(shè)計(jì)合同來講，在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中明確并落實(shí)到PPP項(xiàng)目合同約定，一般由項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，若項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本自身不具備自行設(shè)計(jì)的能力，可將設(shè)計(jì)工作委托給其他設(shè)計(jì)單位，并簽訂委托設(shè)計(jì)合同。而在EPC模式下，承包商應(yīng)承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)責(zé)任并承擔(dān)設(shè)計(jì)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，在招選EPC總承包商時(shí)需考慮是由原先的設(shè)計(jì)單位繼續(xù)完成設(shè)計(jì)工作并由中標(biāo)EPC總承包商與其重新簽訂設(shè)計(jì)合同、支付設(shè)計(jì)費(fèi)用，還是終止原先設(shè)計(jì)合同，改由EPC總承包商負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。

（二）施工合同的承接問題

1、原PPP模式下的施工承包商若是通過二次招標(biāo)確定的，則模式轉(zhuǎn)變后，項(xiàng)目投資主體發(fā)生變化，如原施工承包商不能與原發(fā)包主體（即PPP項(xiàng)目公司）以及新投資主體（政府方）達(dá)成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有施工承包合同也將因無法繼續(xù)履行而面臨合同終止等風(fēng)險(xiǎn)。

2、模式轉(zhuǎn)變后，如需重新啟動(dòng)采購(gòu)招標(biāo)程序另行確定EPC總承包商的，則可能會(huì)存在已完工程驗(yàn)收交接、工程量結(jié)算、已完工程質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)等問題，需要加以妥善處理。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社�?huì)資本合作項(xiàng)目導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十條規(guī)定，確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容前需按照規(guī)定完成項(xiàng)目投資管理的審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)，同時(shí)，基于《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）規(guī)定，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)采取何種投資管理模式，且各地方政府對(duì)此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則可能需要視項(xiàng)目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)。

另外，無論是PPP模式還是政府投資EPC模式，“四證”（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規(guī)性文件，不僅會(huì)影響到施工合同的效力，而且對(duì)后續(xù)項(xiàng)目融資放款也有著關(guān)鍵性影響。因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實(shí)施時(shí)，還需注意按規(guī)定及相關(guān)方的要求辦理“四證”等建設(shè)審批文件的變更手續(xù)。