汪金敏：當(dāng)BOT遇上PPP——以項(xiàng)目融資的視角

來(lái)源：微信公眾號(hào)“索倍工程圈“

 

BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交)是90年代以來(lái)我國(guó)常見(jiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的融資模式，PPP(Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP，公私合作)項(xiàng)目融資模式目前在我國(guó)處于調(diào)整階段，未來(lái)的發(fā)展方向應(yīng)是英國(guó)的PFI模式。項(xiàng)目的成敗，決定性的因素是資金的整合與有效利用，達(dá)到公私利益的平衡，有效的滿(mǎn)足公共服務(wù)的需要，項(xiàng)目融資模式至關(guān)重要。

 

項(xiàng)目融資概念分為廣義和狹義兩種。從廣義上講，為了建設(shè)一個(gè)新項(xiàng)目或者收購(gòu)一個(gè)現(xiàn)有項(xiàng)目，或者對(duì)已有項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組所進(jìn)行的一切融資活動(dòng)都可以被稱(chēng)為項(xiàng)目融資。從狹義上講，項(xiàng)目融資（Project Finance）是指通過(guò)項(xiàng)目去融資，即以項(xiàng)目建設(shè)完成所產(chǎn)生的預(yù)期收益、資產(chǎn)或權(quán)益作抵押取得的一種無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資或貸款活動(dòng)。我們一般提到的項(xiàng)目融資僅指狹義上的項(xiàng)目融資。

 

要講PPP和BOT的區(qū)別與聯(lián)系，就要從“項(xiàng)目融資”模式講起。項(xiàng)目融資有多種模式，這里主要講BOT和PPP。

1、BOT項(xiàng)目融資模式

BOT項(xiàng)目融資模式其應(yīng)用歷史可以追溯到數(shù)百年之前，最開(kāi)始是始于上世紀(jì)30年代美國(guó)油田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（例如：年產(chǎn)80萬(wàn)噸銅的智利埃斯康迪達(dá)銅礦），后來(lái)逐步擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域�；�礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)(1984 年土耳其首先應(yīng)用于電廠)以BOT其各種基本形式或演變形式(如 BOOT, BOO,TOT 等)開(kāi)展。20 世紀(jì) 90 年代國(guó)外資本和國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一輪熱潮中應(yīng)用得最多的也是BOT 模式(我國(guó)常稱(chēng)作“特許經(jīng)營(yíng)”)。

在 BOT模式下，從合作關(guān)系而言， BOT 中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，政府部門(mén)作為特許權(quán)授與者使得BOT具有一定的行政色彩，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是政府與企業(yè)合作(如參股項(xiàng)目公司)建造和經(jīng)營(yíng)；從基本模式而言， BOT 更多用在設(shè)施建設(shè)；從設(shè)施類(lèi)型而言， BOT 更多用于單體設(shè)施；從應(yīng)用行業(yè)而言， BOT 更多應(yīng)用于可以通過(guò)項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收回投資和利潤(rùn)的自?xún)斝皂?xiàng)目；從支付方式而言，BOT 更多是用戶(hù)付費(fèi)；從工程類(lèi)型而言， BOT 更多用于新建，但其他類(lèi)型亦可。從私有化形式而言， BOT 更多是功能性私有化(BOT，產(chǎn)權(quán)沒(méi)有轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè))，也有正式私有化(BOOT)和實(shí)質(zhì)私有化(BOO)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)且不需要移交回政府)；從合同類(lèi)型而言， BOT 是其基本形式 BOT、BOOT 和BOO 及其演變形式BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交)、 ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修復(fù)-經(jīng)營(yíng)-移交)、 TOT(Transfer-Operate-Transfer移交-經(jīng)營(yíng)-移交)、 BT(Build-Transfer，建造-移交)、 OT(Operate-Transfer，經(jīng)營(yíng)-移交)等的統(tǒng)稱(chēng)。

 

例：以公路建設(shè)為例的BOT 項(xiàng)目融資模式

2、PPP項(xiàng)目融資模式

世界各地對(duì) PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標(biāo)也隨各個(gè)國(guó)家的特定背景和各人的關(guān)注點(diǎn)而變化。有些情況下， PPP 指政府將其職責(zé)外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域所期望結(jié)果的廣泛意義上的各種安排。例如， 2003 年由德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的《公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報(bào)告》中，第一部分指南中對(duì) PPP 的官方定義為：“ PPP 這個(gè)術(shù)語(yǔ)專(zhuān)指長(zhǎng)期的、基于合同管理下的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作以結(jié)合各方必要的資源(如專(zhuān)門(mén)知識(shí)、經(jīng)營(yíng)基金、資金、人力資源)和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿(mǎn)足公共服務(wù)需要。”而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (Organization for Economic Cooperation and Development，簡(jiǎn)稱(chēng)OECD)認(rèn)為目前 PPP 最成熟的兩個(gè)國(guó)家之一的澳大利亞(另一個(gè)國(guó)家是加拿大)在其《全國(guó) PPP指南》(National PPP Guidelines)中對(duì)PPP 的定義則更為廣泛：“ PPP 是政府和私營(yíng)部門(mén)之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門(mén)代表政府或輔助政府滿(mǎn)足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門(mén)要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。”

通過(guò) PPP 模式，使用社會(huì)資本(含外國(guó)或本國(guó)國(guó)營(yíng)或民營(yíng)資本)參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)和自然資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的方法。 PPP 的應(yīng)用沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)做法，因?yàn)槊總�(gè)國(guó)家都會(huì)根據(jù)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融和法律環(huán)境做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和經(jīng)營(yíng)各階段或全過(guò)程的參與。 PPP 模式在全世界的應(yīng)用領(lǐng)域和程度也非常不同。
例：從政府資源補(bǔ)償?shù)慕嵌?/span>

1992 年，英國(guó)政府則采用稱(chēng)為PFI(Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱(chēng)PFI，私營(yíng)融資主導(dǎo))模式，除了應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，也應(yīng)用到醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。

現(xiàn)今，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資方式正在調(diào)整向前發(fā)展，主要還是以國(guó)企為主導(dǎo)和政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型為契機(jī)點(diǎn)的模式發(fā)展。我國(guó)的PPP項(xiàng)目融資未來(lái)走向，應(yīng)越來(lái)越符合市場(chǎng)化的要求，逐漸以私營(yíng)模式為主導(dǎo)。